中国国情与社会主义法治建设

    全国人大常委会法制工作委员会副主任 信春鹰

    ( 2008年6月18日 )

　　很高兴有这样一个机会参加政法系统"大学习、大讨论"活动。我理解，这次活动是全国政法系统面对新形势和新任务，认真学习贯彻党的十七大精神、学习胡锦涛总书记重要讲话、周永康同志在全国政法工作会议上的报告，进一步领会中央的重大理论观点、重大战略思想和重大战略部署，加强社会主义法治理念教育的重要举措。我讲的题目是"中国国情与社会主义法治建设"。

    党的十七大报告概括了进入新世纪新阶段我国发展的一系列阶段性特征，重申我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。这个基本判断表现了我们党在巨大的发展成就面前始终保持清醒头脑，立足于现实，脚踏实地推进改革、谋划发展的历史唯物主义态度，这也是新时期政法工作的基本出发点。

    政法工作涉及广泛的领域。从立法、司法到执法，不同的机构有不同的分工，其职能是维护国家安全、维护人民权益、维护社会稳定，确保党实现执政目标所需要的社会秩序。各国国情不同，但是以法治作为维护国家安全和社会秩序的基本手段是现代社会的普遍做法。法治体现了人类社会自我管理经验的积累，在漫长的发展过程中形成了一套独特的语言、概念、逻辑和体系，是现代国家管理内部事务和进行对外交往的共同基础。特别是在全球化时代，主权国家对某些共同法治规则的承认是国际关系的前提，因此法治又具有某些普遍的特征。

    国情和社会主义法治建设之间的关系，不但是一个重大的理论问题，也是一个实践问题。这两者之间的关系，用简单的类比来表述，是土壤和植物的关系，或者母亲与孩子的关系。法治属于上层建筑，它是由一个社会的经济基础以及与经济基础相适应的社会和文化发展水平所决定的。在这个意义上来说，没有抽象的法治，只有具体国家中具体社会条件下的法治。从历史唯物主义的角度来看，法治不能超出社会经济、政治和文化所提供的社会条件。国情不同，决定了不同国家不同的政治制度，也决定了不同的法治模式。

    一、我国社会主义法治建设的独特道路

    "法治"是相对于"人治"而言的。关于法治和人治孰优孰劣，人类历史上东西方都有过长期的讨论。在哲学层面，法治作为一种治国方式优于人治的理由集中体现在两点：一是法治是多数人的智慧，而人治是一个人或者是少数人的智慧，多数人的智慧一定高于少数人的智慧，因此依法而治不容易犯错误； 二是法律不讲感情，不会因为远近亲疏而做出错误的判断，而不管多么伟大的个人都不能摆脱感情用事的弊端。

    近代以来，在总结人类政治文明和法律文明经验和对各种国家治理方式的优劣得失比较的基础上，伴随着全世界走向现代化的潮流，全世界绝大多数国家都接受了法治是人类社会所能够选择的最佳治理方式的理念。为什么说是所能够选择的最佳治理方式呢？因为法治的优越是相比较而言的。和任何社会治理方式一样，法治也有弊端。早在古希腊时代柏拉图和亚里士多德讨论法律的优劣时，柏拉图就认为应该由哲学家来治国而不能由法学家来治国，就像医生给人看病，哲人治国，一个药方不好用，马上就换一个。而法治讲究程序，程序走完了，人也死了。这个例子不严谨，但是看到了法治繁琐的一面。其次，现代社会法治需要很高的经济成本。法治所要求的权利平等、法律职业群体的专业化、司法程序的正规化等等都需要国家的经济投入。法治甚至意味着公民生活成本的提高。在乡土社会，发生在民间的纠纷可能通过本地有声望的长者调解或者仲裁，息事宁人。而法治鼓励人们主张权利，锱铢必较，通过正式机构裁决谁是谁非。享受充分的法律服务要以支付高昂的律师费和诉讼费为代价。国际上对法治程度和经济发展水平的研究表明，二者之间存在着密切的相关关系，学者概括为"穷国无法治"。再次，法治可能会带来"道德冷漠"。法治的理想是把社会生活的各个方面纳入法治轨道，但规则是有限的，丰富的社会生活是规则囊括不了的。有的情况下，严格适用法律可能会忽略道德层面的问题，有的案子法律上没有问题，社会效果可能不见得好。

    尽管如此，法治的优越也是其他治国方式不能比的。第一，法治能够体现大多数人的意志。法律是通过立法程序制定出来的，在这个程序中，不同的利益主体都可以参与表达自己的意愿和要求，不同的利益诉求可以通过法律达到一个平衡。任何个人、群体、单位由于所处地位不同，看问题的角度不同，都有自己的局限性。立法能够最大限度地综合各方面的意见，平衡各种不同观点，有利于社会稳定。第二，法治为社会成员确立统一的社会行为标准并要求所有的人都必须严格遵守法律，有利于实现社会公平。不同的社会群体对社会资源的占有不同，社会行动的能力也因此有所不同。不管个人之间在身份、能力、财富占有等方面有多么大的差异，在法律面前他们是平等的。第三，法治可以使人们有计划地安排自己的生活，给人们的生活提供确定性。公民个人对生活的计划和对未来的信心是一个社会稳定和繁荣的基础。例如，物权法保护财产权主体的权利，人们相信自己的财产不会被别人夺走，由此产生创造和积累财富的动机，这也是一个社会发展和繁荣的首要条件。第四，对于治国者来说，法治是最有公信力，具有最大社会效益的治国方式。社会行为是复杂多样的，无论多么聪明和勤勉的统治者都没有能力单个解决错综复杂的社会问题。法治以规则的形式把复杂的社会行为类别化，根据其性质分别确定不同的原则和规则。最为形象化的例子就是交通法规：复杂的允许和禁止规则简单地表现为红绿灯，使复杂问题简单化。

    （一）中国法治模式的特殊性是由特殊的发展路径所决定的。法治的普遍原则并不否认不同国家法治发展模式的特殊性。普遍原则是从不同法治发展模式中抽象出来的，二者并不矛盾。事实上，没有哪一个国家的法治模式和其他国家完全相同。

    西方国家的发展路径基本上是自然进化。尽管也有革命和战争，但主流仍然是社会发展内生需求导致的结果而不是外来力量干预的结果。例如，民法的很多原则是从早期商业活动中慢慢产生出来的，经过漫长的实践得到社会的认可，成为人人遵守的行为准则。宪法和刑法的很多原则是从各种社会力量的博弈和较量中形成的。英国早期新兴资产阶级和封建王权的反复博弈产生出了最初的人权保障原则。与此不同的是，近代落后挨打的历史和西方列强的政治、经济、军事侵略破坏了中国社会自然进化形成自己的法治模式的条件。这使得中国建设现代法治的进程是从救亡图存开始的。自鸦片战争开始，西方列强用坚船利炮打开中国的大门，当时中国的仁人志士认为中国落后的根源在于旧的制度和体制，出路在于学习西方先进的法律制度。他们不断改良、维新、变法，希望以法律来创造新的社会秩序，目的是让国家富强起来，把法制作为实现目的的手段。"变法"不仅要建立新的法律制度，而且要发展工商业、发展经济、建立新式军队、建立新的教育制度、变革官制、移风易俗，等等。孙中山先生讲法律是"建国方略"，是改造传统社会秩序和推进现代化的工具。毛泽东在谈到这段历史时曾经写道："自从1840年鸦片战争失败那时起，先进的中国人，经过千辛万苦，向西方国家寻找真理。""只要是西方的新道理，什么书也看。""是帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪，为什么先生老是侵略学生呢？中国人向西方学得很不少，但是行不通，理想总是不能实现。"

    中华人民共和国成立后，建立符合自己国情的法律制度成为当务之急。建国之前的1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党六法全书与确定解放区司法原则的指示》，宣布废除国民党政府所制定的一切法律和法规。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》宣布了中华人民共和国的国家性质、任务和指导思想，同时宣布"废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。"在这个原则指导下，国家针对保护人民的急迫需求及时颁布了土地改革法、婚姻法、选举法等法律，运用法律的力量解决了当时社会的突出矛盾和问题。

    1954年我们国家颁布了第一部宪法。在制定这部宪法过程中参考了苏联和其他社会主义国家的宪法，但是从国家根本政治制度的确立，到公民的基本权利和义务，国家机构的组织原则等等，都是从我国的社会主义本质出发，基于我国的现实情况而确定的。毛泽东在谈到1954年宪法的时候说，这部宪法"使人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的正确的道路可走"，在这条清楚、明确、正确的道路上，我国的法制建设取得了很大的成就，之后两三年时间就制定了731件法律、法令和法规，确立了社会主义法律制度的基本框架。

    党的十一届三中全会是我国社会主义现代化建设和社会主义法治建设的新起点。总结"文革"十年国家法制遭到严重破坏的教训，邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》的讲话中提出了要加强制度建设的思想，他说，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须引起全党的高度重视。在谈到修改宪法的时候，他指出，"要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度"。1982年宪法草案曾经交付全国各族人民讨论。在四个月的时间里有几亿人参加讨论，提出了大量的建议和意见，很多意见都得到了采纳，这在世界各国制宪史上都是没有过的。在82宪法的原则和精神的指引下，我国社会主义法治建设开始了历史新篇章。

    党的十七大报告指出，改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因就在于开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。三十年来，伴随着对中国特色社会主义道路的探索，我们也开始探索社会主义法治的发展道路。回顾三十年法治建设的历史，我们可以看到这条道路不是照抄或者照搬西方哪一个国家的，而是由我国改革发展的实际需要所决定的。

    （二）中国共产党是新时期社会主义法治建设的设计者和推动者。

    首先，改革开放以来我国社会主义法治建设的特点之一是由执政党设计并推动的。作为民族先锋队的中国共产党把自己先进的理念制度化，自己带头并带领全体人民遵守以实现自己执政目标。邓小平同志在上个世纪80年代初期提出了"有法可依，有法必依，执法必严，违法必究"的方针，为社会主义法治建设提出了宏伟的建设蓝图。通过执政党有目的、有组织的行为，把法治建设作为建设现代化国家的一项重要任务，由执政党提出目标并且以执政党的权威推进。例如，全国人民代表大会每五年都要制定立法规划，经过中央批准，把最需要通过国家法律调整的领域确定下来，作为政治任务来落实。这也是我们的政治优势所在：运用执政党的权威和动员能力，把建设社会主义法治纳入建设中国特色社会主义的宏伟蓝图，这只有在共产党领导的社会主义国家才能够实现。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确宣布我国社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻。相比之下我们看到，很多西方发达国家，由于议会党派林立，不同的利益集团明争暗斗，社会管理急需的保护人民利益的法律很难制定出来，美国的枪支管理就是一个例子。

    其次，执政党运用法律力量引导和规范社会行为。西方国家法治发展历史比较长，一个法律规则的产生通常是对一个长期形成的习惯或者习俗的认可。而我们国家近三十年来法治建设的道路是，根据改革开放的需要和建设社会主义现代化的整体目标，从中国的国情和需要出发，"建设"社会主义法治而不是坐等其"形成"。"建设"的特点是能动建构。例如，在改革开放初期，为了构建良好的法律环境，我们在没有外商投资企业的情况下制定了中外合资经营企业法，以法律来引导和规范这种对中国人来说是全新的企业形式。江泽民同志曾经指出："市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些都是市场经济的内在要求。我们要实现经济体制和经济增长方式的根本性转变，也必须按照市场的一般规则和我们的国情，健全和完善各种法制。"为了引导、保障、规范市场经济改革，我们制定了引导和规范市场主体的法律，引导和规范市场行为的法律，适应发展社会主义市场经济的需要制定了物权法，根据宪法精神平等保护不同财产权主体的权利。按照优胜劣汰的市场经济规则制定了企业破产法，确立了企业有序退出的法律机制。根据我国国情制定了反垄断法，保护和促进公平竞争，等等。

    第三，运用国家的力量对社会进行法治精神的教育和法律知识普及。世界上没有任何一个国家在普及法治精神和法律知识方面能够和我们国家相比。西方国家很少以政府的名义进行普及法治精神和法律知识的活动，它们认为，法律是一种公共产品，对这种产品的了解、需求和使用是社会层面的事情而不是政府的事情。我国从上个世纪80年代开始，到现在已经进行了五个五年的普法活动。每个活动都有相应的主题，覆盖社会的各个领域。党中央政治局带头听法律讲座，开了全社会学法用法的良好风气。法治建设和法律知识的普及是建设社会主义现代化国家的基础工程，我国是一个有着几千年封建历史的国家，人们的法治意识和法治观念不强，缺乏依法行使权利，履行义务的自觉性。以国家的力量在全社会普及法治精神和法律知识，让人们特别是公职人员了解、接受和服从国家法律，是推进社会主义法治国家建设的基础性工作。

    （三）我国法治建设适应社会主义事业发展的需求。改革开放以来的事实证明，我国社会主义法治建设是成功的。它使中国不仅以一个经济大国、强国，也以一个法治大国、强国的形象屹立在世界的东方。

    从法治建设本身看，中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻，行政管理体制、司法体制改革不断深化。从十一届三中全会后的1979年五届人大起至2008年2月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。党的依法执政能力显著增强，科学执政、民主执政、依法执政成为新历史条件下的执政方式。依法行政，建设法治政府成为各级政府依法施政的基本准则。1999年国务院颁布了《关于全面推行依法行政的决定》，2004年又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标、任务和措施。行政立法和制度建设进一步加强，法治政府建设不断推进。审判机关和检察机关依法独立行使审判权、检察权，维护法律尊严和社会公平正义取得显著成效。

    从我国社会主义法治的功能看，改革开放三十年，社会主义法治建设对我国的现代化进程起到了保驾护航的作用。邓小平同志讲到评价一个国家的政治体制关键看三条：一是看国家的政局是否稳定；二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；三是看生产力是否得到持续发展。同样，判断一个国家的法律制度的优劣不能依靠抽象的指标，而要看它是否符合国家长治久安和人民安居乐业的需要。法律是治国之器。为建设社会主义现代化国家提供法治保障，是我国法治建设的根本目标。首先，法治建设保障了我国国民经济的长期快速发展。30年的经济快速增长创造了世界经济发展史上的奇迹。我国经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三，人民生活从温饱不足发展到总体小康。这个奇迹的背后是中国共产党的领导和法治的力量。其次，法治建设保障了平稳有效的政治和行政体制改革。政治和行政体制改革是社会主义制度的自我完善。改革开放以来我们适应我国经济基础发生的深刻变化和人民民主意识的不断增强，积极稳妥推进政治体制改革，不断完善党和国家领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度、行政管理体制、司法制度、决策机制、权力制约监督制度，取得了显著的成效。西方国家有些人批评我们说我国的经济体制改革很成功，但是政治体制改革滞后。这种批评是站不住脚的。我们既重视经济体制改革，又重视包括政治体制改革在内的上层建筑领域的变革，在推进政治体制改革进程中把扩大民主和健全法治结合起来。政治体制改革的一个重要方面是发展民主。民主包括三个重要方面：一是自由选举；二是政府决策的民主程序；三是公众对公共事务的参与程度。前苏联东欧的一些国家搞民主，先从根本上否定原有法律框架，导致了国家的解体和社会的长期混乱。我们选择了通过法律改革进行政治和行政体制改革的方式，加强民主制度建设，为政治体制改革提供制度化保障。例如，1979年通过的选举法，把人大代表直接选举从乡一级扩大到县一级。1982年宪法第111条确立了城乡基层群众性自治组织的宪法地位，规定县乡基层人大代表由直接选举产生。之后又制定了城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、代表法等等，为丰富的民主实践形式提供了广阔的空间。在民主程序和公众参与方面，立法和决策都有听证和公开征求意见的程序，公众的意见，特别是基层群众的意见得到充分采纳。正是这些制度化的手段使社会主义民主在法治的轨道上健康发展。第三，保障了社会稳定和谐。和经历了转型期的其他国家相比，我国在社会深刻变革，利益关系深刻调整，社会结构深刻变动的情况下能够维持社会的稳定和谐，一个主要原因就是法律及时对社会关系做出调整以维护社会公平正义。近年来国家立法的重点逐步转向保障民生，调整社会利益关系。例如，2007年制定的劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法都明确提出保护劳动者合法权益。特别是劳动合同法，从贯彻落实科学发展观的高度，为构建和谐稳定的劳动关系提供了法律依据。又如全面修订的义务教育法，以法律形式确定了义务教育经费保障机制，使改革发展的成果真正惠及全体人民。